Основополагающие нормы регулирования, касающиеся установления количественных ограничений и запретов в сфере внешней торговли, содержатся в Законе о внешней торговле. Положения, касающиеся количественных ограничений, в этом Законе кардинально отличаются от соответствующих положений предыдущего закона о государственном регулировании внешнеторговой деятельности, принятого в 1995 году. Изменения связаны, в основном, с приведением российского законодательства в соответствие с нормами ГАТТ-1994.
Статья 21 Закона о внешней торговле разработана на основе соответствующих положений статьи XI ГАТТ-1994. В ней идет речь о количественных ограничениях в отношении экспорта и импорта товаров. Общее правило, установленное частью 1 статьи 21 Закона, гласит, что «импорт и экспорт товаров осуществляются без количественных ограничений».
Исключения из общего правила перечисляются в части 2 статьи 21 Закона о внешней торговле и могут сейчас показаться «экзотическими» для России, но Закон рассчитан не на один год.
Так, в соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 21 Правительство России в исключительных случаях может устанавливать временные ограничения или запреты экспорта товаров для предотвращения либо уменьшения критического недостатка на внутреннем российском рынке продовольственных или иных товаров, которые являются существенно важными для внутреннего рынка Российской Федерации. Как и в пункте 2(a) Статьи XI ГАТТ-1994, откуда заимствована формулировка пункта
1 части 2 Закона о внешней торговле, данное исключение оставляет возможности его «гибкого» применения: Закон не устанавливает пределов по времени для введения ограничений, не дает определения понятий «критический недостаток» и «существенно важные для внутреннего рынка Российской Федерации продовольственные и иные товары». В статье 21 лишь указывается, что перечень товаров, являющихся существенно важными, и понятие «продовольственные и сельскохозяйственные товары» для целей данной статьи определяются Правительством.
Пункт 2 части второй статьи 21 Закона о внешней торговле, позволяющий Правительству Российской Федерации в исключительных случаях вводить ограничения импорта сельскохозяйственных товаров или водных биологических ресурсов, разработан на основе сложившейся в мире практики, нашедшей, в частности, отражение в положениях подпункта (с) пункта 2 статьи XI ГАТТ-1994. В период разработки данных правил мировой торговли были рассмотрены предложения о распространении их также на промышленные товары, но в итоге было решено, что они могут применяться только к сельскохозяйственным товарам и водным биологическим ресурсам.
В Законе о внешней торговле содержатся нормы (в статье 22) о недискриминационном применении количественных ограничений, основанные на положениях Статьи XIII ГАТТ-1994. Общие правила заключаются в том, что, во-первых, в допускаемых законом случаях установления количественных ограничений они должны применяться вне зависимости от страны происхождения товара, и, во-вторых, при распределении долей импорта между иностранными государствами следует принимать во внимание предыдущий импорт из таких государств. Из этих правил в статье 22 предусматриваются два исключения. Первое позволяет не применять указанные правила в отношении товара, происходящего из государства, с которым у России нет взаимных договорных обязательств о предоставлении режима наибольшего благоприятствования. Второе исключение вытекает из общепринятых изъятий из режима наибольшего благоприятствования в пользу государств, с которыми имеются соглашения о приграничной торговле, таможенном союзе или зоне свободной торговли.
В статье 22 также указывается, что ее положения не применяются к компенсационным мерам. Возможно, это излишнее указание, но было сочтено необходимым его сделать во избежание попыток применения положений статьи 22 в случае принятия субсидирующим иностранным государством обязательств по ограничению экспорта субсидируемого товара в Россию.
Как уже отмечалось, исключения из общего правила о запрете количественных ограничений допускаются не только в случаях, перечисленных в части 2 статьи 21, но и в некоторых других случаях, установленных Законом о внешней торговле. Имеются в виду следующие случаи:
- Статья 27 Закона предусматривает возможность введения специальных защитных мер при импорте товаров для защиты экономических интересов российских производителей товаров. В соответствии с Федеральным Законом от 8 декабря 2003 г. № 165-ФЗ «О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров» специальная защитная мера может применяться посредством установления импортной квоты, т. е. ограничения импорта товара в отношении его количества и (или) стоимости. Право применения такой меры членами ВТО предусмотрено Соглашением по специальным защитным мерам. В качестве примера применения в России указанного ограничения можно привести Постановление Правительства РФ от 28 января 2006 г. № 50 «О мерах по защите российских производителей ламп накаливания», которым была установлена на 3 года импортная квота на ввоз в Российскую Федерацию электрических лампочек.
- На основании статьи 32 Закона, в соответствии с международными договорами Российской Федерации и федеральными законами, исходя из национальных интересов, могут вводиться меры, затрагивающие внешнюю торговлю, в том числе запреты и ограничения экспорта и импорта товаров. Такие меры могут вводиться, в частности, если они необходимы для соблюдения общественной морали или правопорядка; охраны жизни или здоровья граждан, окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений; защиты культурных ценностей; предотвращения исчерпания невосполнимых природных ресурсов; обеспечения обороны страны и безопасности государства. В ГАТТ-1994 такого рода изъятия из правил именуются «общими исключениями» и перечислены в Статье XX. Примером применения одной из перечисленных мер может служить запрет ввоза в Россию вина и виноматериалов из Молдовы и Грузии. Как следует из письма Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 25 марта 2006 г. «О ввозе и реализации алкогольной продукции», данный запрет был введен в соответствии со статьей 51 Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» в связи с выявленными фактами, свидетельствующими о высокой степени угрозы для жизни и здоровья потребителей вышеуказанной продукции. Хотя в целом положения статьи 32 Закона о внешней торговле совпадают с положениями Статьи XX ГАТТ-1994, есть и определенные отличия. Так, статья 32 позволяет вводить меры, необходимые для соблюдения правопорядка, а также обеспечения обороны страны и безопасности государства. В Статье XX ГАТТ -1994 такого рода изъятия не предусмотрены.
- Исходя из статьи 37 Закона внешняя торговля товарами, в соответствии с указами Президента Российской Федерации, может быть ограничена мерами, принятие которых необходимо для участия Российской Федерации в международных санкциях в соответствии с Уставом ООН. Эта норма корреспондирует праву членов ВТО, вытекающему из пункта (с) Статьи XXI ГАТТ-1994. Так, например, Указом Президента Российской Федерации от 28 августа 2000 г. № 1582 «О мерах по выполнению резолюции Совета Безопасности ООН 1298 от 17 мая 2000 г.» был введен запрет продажи или поставки Эритрее и Эфиопии продукции военного назначения, гражданского и служебного оружия и связанных с ними материальных средств всех типов, включая вооружение и боеприпасы, военно-транспортные средства и технику, полувоенное снаряжение и запасные части для всего вышеупомянутого.
- Статья 38 Закона о внешней торговле разрешает Правительству Российской Федерации вводить меры ограничения внешней торговли товарами в целях защиты внешнего финансового положения и поддержания равновесия платежного баланса Российской Федерации. Такие меры могут вводиться на срок, который необходим для достижения поставленных целей, с учетом международных обязательств Российской Федерации, в случае, если необходимо остановить серьезное сокращение валютных резервов Российской Федерации или предотвратить угрозу их серьезного сокращения, либо достигнуть разумного темпа увеличения валютных резервов Российской Федерации. Положения статьи 38 были разработаны на основе соответствующих норм Статьи XII ГАТТ-1994.
- Исходя из статьи 39 рассматриваемого закона, внешняя торговля товарами может также ограничиваться мерами валютного регулирования или валютного контроля в соответствии со статьями Соглашения Международного валютного фонда и с законодательством Российской Федерации. Данное положение корреспондирует нормам Статьи XV ГАТТ-1994.
- В статье 40 содержится ряд новых положений или уточнений. В дополнение к общему правилу о возможности принятия ответных мер в случае нарушения экономических интересов России, субъектов Федерации, муниципальных образований и российских лиц в законе установлено, что ответные меры могут применяться в отношении иностранных государств, которые необоснованно закрывают российским гражданам доступ на свои рынки или иным образом необоснованно дискриминируют российских лиц (не предоставляют им адекватную и эффективную защиту их законных интересов; не предпринимают разумных действий для борьбы с противоправной деятельностью физических или юридических лиц этих государств на территории Российской Федерации).
В части 2 статьи 40 прямо указывается, что ответные меры могут применяться, в том числе в виде ограничений импорта или экспорта товаров.
Наряду со ссылкой на общепризнанные принципы и нормы международного права, которые должны соблюдаться при введении ответных мер, Закон о внешней торговле прямо указывает на необходимость соблюдения международных договоров Российской Федерации. Такое указание помогло убедить партнеров по переговорам о присоединении России к ВТО, что в нормах закона об ответных мерах не заложено противоречие будущим обязательствам России в ВТО. После присоединения к ВТО Россия сможет применять ответные меры по отношению к членам ВТО не на основе своего законодательства, а в соответствии с Договоренностью о правилах и процедурах, регулирующих разрешение споров.
Закон о внешней торговле содержит самые общие нормы относительно лицензирования в сфере внешней торговли товарами. В то же время эти нормы приведены в соответствие с нормами ВТО.
Порядок лицензирования в российском законодательстве определяется Положением о лицензировании в сфере внешней торговли товарами, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 9 июня 2005г. № 364.
Нормы Закона о внешней торговле и указанного Положения разрабатывались с учетом соответствующих положений Соглашений ВТО, в частности, Статьи XIII ГАТТ-1994 и Соглашения по процедурам импортного лицензирования. Основные цели данного Соглашения заключаются в упрощении процедур лицензирования, придании им большей транспарентности, а также обеспечении их справедливого и беспристрастного применения.
В Положении о лицензировании в сфере внешней торговли товарами соблюдены требования указанного Соглашения относительно сроков выдачи лицензий, упрощения формы заявления о предоставлении лицензии и процедуры выдачи лицензий. В то же время можно заметить, что одним из оснований отказа в выдаче лицензии согласно Положению может быть неправильное оформление заявления о предоставлении лицензии. Если на практике данное положение будет применяться и в тех случаях, когда будут обнаруживаться несущественные ошибки в представленных для получения лицензии документах, то это будет противоречить пунктам 7 и 8 статьи 1 Соглашения.
Согласно статье 24 Закона о внешней торговле в целях мониторинга динамики экспорта и (или) импорта отдельных видов товаров может вводиться временная мера — наблюдение за экспортом и (или) импортом отдельных видов товаров.
Такое наблюдение осуществляется посредством выдачи разрешений на экспорт и (или) импорт отдельных видов товаров. Разрешения выдаются без ограничений любым участникам внешнеторговой деятельности.
Положение о наблюдении за экспортом и (или) импортом отдельных видов товаров, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 9 июня 2005 г. № 363, определяет порядок наблюдения за экспортом и (или) импортом отдельных видов товаров в следующих случаях:
- введение специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мер;
- применение таможенно-тарифного регулирования в части установления или изменения ввозных или вывозных таможенных пошлин;
- установление запретов и ограничений во внешней торговле товарами.
Перечень отдельных видов товаров, в отношении которых вводится наблюдение, а также сроки наблюдения устанавливаются Правительством Российской Федерации по представлению Министерства экономического развития и торговли.
Хотя указанная мера называется наблюдением, а выдаваемый документ — разрешением, в контексте положений ВТО такого рода мера называется автоматическим лицензированием. Нормы об автоматическом лицензировании содержатся в упомянутом Соглашении по процедурам импортного лицензирования. С учетом обсуждений в рамках Рабочей группы по присоединению России к ВТО можно сделать общий вывод о том, что нормы российского законодательства относительно наблюдения за экспортом и (или) импортом отдельных видов товаров соответствуют нормам относительно автоматического лицензирования, содержащимся в названном Соглашении.
Общие положения относительно тарифных квот содержатся в статье 36 Закона «О таможенном тарифе». Установление тарифных квот допускается в отношении ввоза сельскохозяйственных товаров, аналоги которых производятся (добываются, выращиваются) в Российской Федерации.
До создания ВТО вопрос тарифных квот был отражен в самом общем виде в пункте 5 Статьи XIII ГАТТ-1947, в котором указывается, что положения этой статьи (о недискриминационном и транспарентном применении количественных ограничений) применяются к любой тарифной квоте.
В рамках устранения нетарифных ограничений в торговле сельскохозяйственными товарами в ходе переговоров о создании ВТО была проведена их тарификация, которая заключается в их преобразовании в тарифные эквиваленты (обычные таможенные пошлины) на основе соотношения между средними внутренними ценами и репрезентативными мировыми ценами.
Частью договоренности по тарификации является создание механизма тарифных квот, как следствие принятия и фиксации в Соглашении по сельскому хозяйству обязательства о сохранении объема доступа на рынок, существовавшего в период 1986—1988 годов (базовый период).
Некоторые страны имели специальные договоренности по импорту мяса и других, главным образом, тарифицированных товаров, реализуемых либо через квоты, либо беспошлинно, либо на преференциальной основе. Для гарантии того, что более высокие ставки в результате тарификации на этот импорт не повлияют, импортирующие страны и взяли обязательство по обеспечению текущего доступа. Для этого они установили тарифные квоты на те товары, которые традиционно ввозились по более низким ставкам пошлин. В результате в пределах таких квот импорт осуществлялся по более низким ставкам, а сверх квот — по более высоким, т. е. тарифицированным.
После создания ВТО ряд вновь присоединяющихся стран также получил право на тарифные квоты. В начале 2000 года право использования тарифных квот имели 37 членов ВТО.
Что касается России, то 23 января 2003 года Правительством было принято два постановления «О внесении изменений в Таможенный тариф Российской Федерации». Постановление № 49 устанавливало тарифные квоты на говядину, а постановление № 50 — на свинину. В постановлениях устанавливались ежегодные объемы ввоза данных товаров, в пределах которых применялись пониженные ставки таможенных пошлин. Ввоз по пониженным ставкам осуществлялся на основании лицензий, выдаваемых Минэкономразвития России. В последующие годы практика установления тарифных квот на указанные товары была продолжена. Последним Постановлением Правительства от 5 декабря 2005 г. № 733 «Об импорте говядины, свинины и мяса домашней птицы в 2006-2009 годах» были определены тарифные квоты на 2006—2009 годы говядины, свинины и мяса домашней птицы, а также установлен порядок реализации квот.
Введение системы тарифных квот на указанные сельскохозяйственные товары, произошедшее в ходе переговоров о присоединении России к ВТО, вызвало негативную реакцию ряда делегаций. Они считали, что такой шаг идет вразрез со сложившимся пониманием о том, что присоединяющееся к ВТО государство не должно ухудшать условия торговли в период переговоров. Кроме того, были высказаны некоторые замечания относительно практики распределения квот. В частности, отмечалось, что плата за участие в аукционах на квоты превышала уровень таможенных пошлин. В условиях членства в ВТО это противоречило бы Статье II ГАТТ-1994.