Нормы ГАТС
Чтобы понять, какие изменения и почему вносились в национальные нормативно-правовые акты в сфере регулирования услуг или косвенно затрагивающие сферу услуг, необходимо понять, как регулируется международная торговля услугами в рамках ВТО, почему и каким образом затрагивается внутреннее регулирование, и как строится система обязательств членов ВТО.
Генеральное соглашение по услугам (ГАТС) является первой попыткой формулирования общих правил торговли услугами на многосторонней основе в рамках специального соглашения, посвященного торговле услугами. ГАТС состоит из основного текста и приложений, которые являются его неотъемлемой частью. До заключения данного соглашения попытки регулирования торговли услугами на многосторонней основе предпринимались только в рамках региональных соглашений о создании зоны свободной торговли или формировании единого экономического пространства. В ГАТС нашел отражение более чем 50-летний опыт регулирования торговли услугами в международной торговле. Важно отметить, что ГАТС представляет собой рамочное соглашение. Говоря другими словами, ГАТС является основой для дальнейшего развития системы регулирования торговли услугами в рамках ВТО. На момент вступления ГАТС в силу в январе 1995 года нельзя было еще говорить о значительной либерализации торговли услугами. Специфические обязательства большинства стран отражали соответствующие уровни ограничений в торговле услугами. Но даже при этом ГАТС способствует повышению прозрачности национального режима, применяемого в отношении сферы услуг, и препятствует ужесточению действующего законодательства по услугам.
Для того чтобы понять, что регулирует ГАТС, необходимо, прежде всего, понять, что же является услугой и торговлей услугами. Выработка норм и правил регулирования международной торговли услугами является весьма сложной задачей. Прежде всего, это определяется спецификой сути такой торговли, которая состоит в том, что большинство услуг, имеющих определенную денежную ценность и являющихся предметом обмена, в отличие от товара неосязаемы. Предоставление и потребление услуги совпадают во времени, а результат услуги неотделим от ее потребителя. В силу неосязаемости услуг и торговли ими к ним неприменимы меры таможенно-тарифного регулирования.
В то время как понятию «товар» в силу его физической природы можно дать достаточно четкое определение, сформулировать универсальное определение услуги невозможно. Кроме того, часто сложно отделить оказание услуги от инвестиционной деятельности. Постоянно возникают новые виды услуг. В силу данного обстоятельства определения услуг, содержащихся в национальных законодательствах или международных соглашениях, носят абстрактный характер или предназначены для узко специальных целей, что не позволяет выстраивать на их основе общие юридические нормы, применимые в целом к регулированию торговли услугами.
Отсутствие универсального определения «услуги вообще» не означает, что не существует иного способа определения того, что скрывается под понятием «услуга». В настоящее время самым эффективным способом является составление перечней-классификаторов видов операций, сфер деятельности и продуктов как результата конкретной деятельности, которые определяются как услуги. Все классификационные системы можно разделить на три типа: классификаторы международных операций, классификаторы видов деятельности и классификаторы продуктов.
Наиболее ярким примером классификации первого типа является методика группировки статистических данных по международным сделкам, в том числе в сфере услуг, используемая для составления платежного баланса Международным валютным фондом. Примером классификатора видов деятельности является Международная классификация отраслевых стандартов (ISIC), где определенные виды деятельности обозначены как услуги. Признанным классификатором продуктов является Временный единый классификатор Продукта ООН (UN CPC).
Однако каждый из этих классификаторов отражает в соответствии с его целью определенные виды деятельности и виды услуг. Первая попытка объединения опыта разработки и применения указанных выше классификаторов в универсальном международном классификаторе услуг была предпринята в рамках Уругвайского раунда переговоров по ВТО. Секретариатом переговорной группы по услугам для целей торгово-политических переговоров по ГАТС был подготовлен Классификационный перечень секторов услуг, в основу которого был положен классификатор продукта ООН. Перечень носит информационно-справочный характер и позволяет прийти к некоторому единообразию при описании определенных услуг, по которым члены ВТО принимают обязательства.
Перечень не является юридически связывающим документом, поскольку из-за огромного разнообразия услуг они классифицированы в весьма обобщенном виде, а из-за стремительного развития сферы услуг и торговли ими в классификатор ООН постоянно вносятся изменения и дополнения. Поэтому невозможно дать четкого определения услуги, и ГАТС такого определения не содержит, а определяет, что является международной торговлей услугами. В статье I ГАТС определяется, что под торговлей услугами понимается поставка услуг:
- с территории одного члена на территорию любого другого члена;
- на территории одного члена потребителю услуг любого другого члена;
- поставщиком услуг одного члена путем коммерческого присутствия на территории любого другого члена;
- поставщиком услуг одного члена путем присутствия физических лиц члена на территории любого другого члена.
В сферу регулирования ГАТС попадают все меры, затрагивающие торговлю услугами, принятые на всех уровнях власти, и любые услуги. Исключение составляют только услуги, поставляемые при осуществлении функций правительственной власти, центральных банков и реализации программ государственного пенсионного обеспечения при соблюдении требований и условий ГАТС. Такие требования изложены в пункте 3 статьи I и в Приложении по финансовым услугам.
Все обязательства в ГАТС можно разделить на два блока. Первый блок— это общие обязательства и правила, которые распространяются на все меры, затрагивающие торговлю услугами, если только соглашение не устанавливает какого-либо изъятия. Второй блок — это обязательства по доступу на рынок и предоставлению национального режима в конкретных секторах услуг и по конкретным видам услуг, принимаемые государствами-членами. Эти обязательства называются специфическими и относятся к условными обязательствам, поскольку они являются предметом переговоров и член ВТО обязан их выполнять, только, если он их принял, и такие обязательства закреплены юридически путем их внесения в документ, называемый Список специфических обязательств.
Основной принцип, лежащий в основе ГАТС это принцип равенства, который отражен в обязательстве предоставлять в отношении любой применяемой меры другим членам ВТО режим наибольшего благоприятствования (статья II ГАТС). Суть данного режима состоит в том, что всем членам ВТО предоставляется равный режим, притом, что этот режим должен быть не менее благоприятным, чем тот, который предоставляется любой другой стране (не члену ВТО). Член ВТО может сохранить привилегии в отношении какой-либо страны, если лучшие условия торговли услугами с такой страной проистекают из договора, и другие члены ВТО согласились на сохранение такого преференциального режима, и соответствующие соглашения включены в специальный перечень.
Следующим общим требованием ГАТС является требование транспарентности, закрепленное в статье III, которое направлено на обеспечение прозрачности и стабильности национального законодательства. Прозрачность национального законодательства позволяет членам ВТО своевременно ознакомиться с вводимыми мерами регулирования торговли услугами и защитить свои права в случае введения мер, не соответствующих требованиям ГАТС. В то же время прозрачность и стабильность внутреннего законодательства, достигаемая через выполнение норм и правил ГАТС, обеспечивают нормальные условия для деятельности национального бизнеса.
ГАТС допускает предоставление преференциального режима отдельным странам, если такой режим предусмотрен соглашением об экономической интеграции и предусматривает, в частности, либерализацию торговли услугами между странами-участниками такого соглашения (статья V ГАТС).
Такой режим будет признан соответствующим положением об экономической интеграции, содержащимся в ГАТС. Соглашение должно охватывать существенное число секторов, запрещать применение дискриминационных мер и не исключать какой-либо способ поставки услуги из сферы действия соглашения. При этом поставщик услуг из третьих стран будет пользоваться режимом, предоставляемым таким соглашением, если он будут являться юридическим лицом, созданным в соответствии с законодательством страны — стороны соглашения, и осуществлять значительные деловые операции на территории сторон соглашения.
ГАТС устанавливает нормы, касающиеся правил применения норм внутреннего регулирования, которые разделяются на правила общего применения, затрагивающие любую торговлю услугами, и правила, применяемые только в отношении секторов, по которым участниками приняты специфические обязательства (статья VI ГАТС).
Общим обязательством является обязательство обеспечить надлежащую судебную и административную защиту участников рынка услуг. Каждый член ВТО обязан иметь судебные, арбитражные или административные органы или обеспечить наличие иных процедур, которые, позволят безотлагательно рассматривать и принимать меры, направленные на исправление административных решений, затрагивающих торговлю услугами. В секторах, по которым приняты специфические обязательства, каждый член ВТО обеспечивает, чтобы все меры общего применения, затрагивающие торговлю услугами, применялись разумным, объективным и беспристрастным образом.
В статье VIII ГАТС закреплен принцип равного подхода (недискриминации) к допуску услуг и их поставщиков, происходящих из различных стран. Монопольный или исключительный поставщик услуги должен при оказании услуг соблюдать требования ГАТС, касающиеся РНБ. В рамках специфических обязательств член ВТО должен обеспечить, чтобы действия монопольного поставщика услуги не нарушали таких обязательств.
Как уже отмечалось, степень либерализации переводов и платежей является фактором, определяющим степень либерализации торговли.
В отличие от ГАТТ ГАТС содержит четкие правила осуществления платежей и переводов. Эти правила изложены в статье XI ГАТС. В отношении текущих операций (платежи за поставку услуг) члены ВТО не должны применять ограничения в отношении международных переводов и платежей по текущим операциям в торговле услугами в секторах, по которым приняты специфические обязательства.
В отношении перевода капитала ГАТС определяет два случая, когда такой перевод должен осуществляться свободно (статья XVI):
- когда перевод капитала с территории одной страны на территорию другой страны является собственной услугой или существенной частью услуги, и оказание такой услуги разрешено. Например, перевод средств клиента со счета в банке, расположенном на территории одной страны, на территорию другой страны;
- когда без такого перевода невозможно оказание услуг через коммерческое присутствие или когда такой перевод является непременным условием создания такого присутствия. Например, перевод финансовых средств в уставный капитал предприятия, которое будет поставлять услуги, в отношении которых приняты соответствующие специфические обязательства по допуску.
ГАТС содержит исключения из требования неприменения ограничений в отношении переводов и платежей по текущим операциям, касающимся специфических обязательств. К данным исключениям относятся меры, направленные на разрешение серьезных трудностей с платежным балансом и на защиту внешнего финансового положения.
ГАТС не устанавливает единых правил, касающихся субсидирования сферы услуг и не устанавливает процедуры применения мер защиты внутреннего рынка услуг от недобросовестных поставщиков услуг. Однако в статье XV ГАТС отражается понимание того, что при определенных обстоятельствах субсидии могут оказывать искажающее влияние на торговлю услугами. В ГАТС зафиксирована договоренность о проведении в случае необходимости консультаций между членами ВТО по вопросам субсидирования, а также договоренность о проведении переговоров о выработке многосторонних правил, которые позволят избежать негативного воздействия субсидирования на торговлю услугами. Процесс переговоров продолжается в настоящее время.
Следует иметь в виду, что член ВТО, принимающий на себя специфическое обязательство по предоставлению национального режима, распространяет этот режим и на субсидирование услуг, если только в его перечне специфических обязательств не закреплено право вводить меры, ограничивающие субсидирование иностранных услуг и их поставщиков.
Часть III ГАТС посвящена «специфическим обязательствам». Специфические обязательства в ГАТС — это обязательства стран-членов о предоставлении доступа на рынок и национального режима услугам и поставщикам услуг других членов ВТО.
Член ВТО обязан выполнять специфические обязательства в том объеме, в котором они представлены в перечне. Перечни не входят в собственно текст соглашения, однако являются его составной и неотъемлемой частью.
Специфические обязательства подразделяются на два вида — горизонтального и секторального применения. Горизонтальные обязательства касаются мер регулирования доступа на рынок и условий предоставления национального режима, которые применяются ко всем секторам услуг, по которым приняты обязательства. Секторальные обязательства распространяются только на сектора и виды услуг, в отношении которых они приняты.
Специфические обязательства членов ВТО излагаются в перечнях их специфических обязательств. В перечне отражаются сектора услуг, по которым член ВТО принимает специфические обязательства по доступу на рынок и предоставлению национального режима.
Перечень специфических обязательств определяет широту охвата меры (горизонтальные и секторальные обязательства), способ поставки услуги, условия и ограничения по предоставлению доступа на рынок и предоставлению национального режима, дополнительные обязательства, временные рамки выполнения обязательств и дату вступления обязательств в силу.
Если сектор услуг не отражен в перечне специфических обязательств, это означает, что член ВТО не принимает по ним никаких обязательств, кроме общих обязательств, предусмотренных ГАТС для всех услуг (предоставление РНБ, обеспечение транспарентности и т.д.).